在公平競爭審查領(lǐng)域，中豪團(tuán)隊(duì)深耕多年，深度參與過全國多地公平競爭審查第三方評估項(xiàng)目，對各類涉市場競爭的政策措施（如地方產(chǎn)業(yè)扶持政策、市場準(zhǔn)入規(guī)則、財(cái)政補(bǔ)貼文件等）有著精準(zhǔn)把握和專業(yè)研判，積累了扎實(shí)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，本文將系統(tǒng)解析公平競爭審查第三方評估的背景、必要性、核心流程及實(shí)務(wù)要點(diǎn)，為各類市場主體及政策制定機(jī)關(guān)提供參考。

   1      加強(qiáng)第三方評估機(jī)制的必要性

（一）制度演進(jìn)：從“自我審查”到“第三方評估”的必然選擇

我國公平競爭審查制度以“誰起草、誰審查”為核心原則，本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)自我審查。但這一模式存在天然的“動(dòng)機(jī)悖論”——地方利益與公共利益的沖突、行政權(quán)威與審查否定性的抵觸，可能導(dǎo)致政策偏離公平競爭軌道。

從制度發(fā)展看，第三方評估的地位逐步明確：

這一系列規(guī)定構(gòu)建了第三方評估的法律基礎(chǔ)，使其成為破解自我審查局限性的法定路徑。

（二）現(xiàn)實(shí)需求：三大痛點(diǎn)亟待專業(yè)力量破解

1.自我審查機(jī)制的固有局限性亟待破解

當(dāng)前我國公平競爭審查以“誰起草（制定）、誰審查”為核心原則，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)自我審查。這種模式在實(shí)踐中存在難以避免的利益關(guān)聯(lián)與立場偏差。部分地方和部門出于“地方保護(hù)”（如限制外地企業(yè)準(zhǔn)入本地市場）、“行業(yè)壟斷”（如為本地國企預(yù)留項(xiàng)目）或“行政便利”（如通過政策排除潛在競爭者以簡化管理）等考量，可能對本地區(qū)、本部門出臺的政策“手下留情”，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)放寬、違規(guī)政策“蒙混過關(guān)”。第三方評估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于政策制定主體的外部力量，可擺脫利益綁定，客觀識別此類隱蔽性排除、限制競爭的問題。

2.審查質(zhì)量與專業(yè)能力不足的現(xiàn)實(shí)短板

實(shí)踐中，部分基層審查主體因反壟斷專業(yè)資源有限，存在能力短板。一些地區(qū)的審查人員未經(jīng)過系統(tǒng)反壟斷法培訓(xùn)，對《反壟斷法》等規(guī)定的理解不足，導(dǎo)致對“差別化補(bǔ)貼”等濫用行政權(quán)力排除競爭行為的識別能力較弱，審查質(zhì)量不高。

3.監(jiān)督問責(zé)乏力需第三方評估提供獨(dú)立依據(jù)

現(xiàn)有審查機(jī)制中以“內(nèi)部糾錯(cuò)”為主，外部監(jiān)督效果不佳，導(dǎo)致違規(guī)政策難以及時(shí)糾正。部分違規(guī)政策即使被發(fā)現(xiàn)，也可能以“政策試點(diǎn)”“特殊情況”為由拖延整改。第三方評估的獨(dú)立性使其結(jié)論更具客觀性，可成為推動(dòng)違規(guī)政策整改、追究相關(guān)責(zé)任的重要支撐，強(qiáng)化審查制度的剛性約束。

   2     公平競爭審查第三方評估的核心要素

（一）評估模式

第三方評估采取“委托評估”模式，委托主體（如市場監(jiān)管部門、政策起草單位）與評估主體（專業(yè)機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊(duì)）通過市場化方式建立委托代理關(guān)系。評估主體憑借專業(yè)優(yōu)勢提供服務(wù)，在委托范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作，結(jié)論直接服務(wù)于委托方?jīng)Q策。

（二）評估內(nèi)容

評估的基本依據(jù)是公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。基本內(nèi)容是政策措施是否涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，對市場競爭有何具體影響，是否適用例外規(guī)定，如何進(jìn)行調(diào)整。如果將時(shí)間維度加入進(jìn)來，還包括：文件出臺之前是否經(jīng)過公平競爭審查，之前的結(jié)論是否符合公平競爭審查制度的要求，是否有新的情況出現(xiàn)，是否需要作出新的調(diào)整等。既有規(guī)范文本中的“對經(jīng)公平競爭審查出臺的政策措施進(jìn)行定期評估”“對適用例外規(guī)定出臺的政策措施進(jìn)行逐年評估”，都屬于公平競爭評估的范疇。

評估的基本依據(jù)是公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)。基本內(nèi)容是某份政策文件是否涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，對市場競爭有何具體影響，是否適用例外規(guī)定，如何進(jìn)行調(diào)整。如果將時(shí)間維度加入進(jìn)來，還包括：文件出臺之前是否經(jīng)過公平競爭審查，之前的結(jié)論是否符合公平競爭審查制度的要求，是否有新的情況出現(xiàn)，是否需要作出新的調(diào)整等。既有規(guī)范文本中的“對經(jīng)公平競爭審查出臺的政策措施進(jìn)行定期評估”“對適用例外規(guī)定出臺的政策措施進(jìn)行逐年評估”，都屬于公平競爭評估的范疇。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)：五大核心領(lǐng)域及典型違規(guī)情形

1.市場準(zhǔn)入與退出

在市場準(zhǔn)入與退出限制方面，禁止違法設(shè)置市場準(zhǔn)入審批程序以及歧視性準(zhǔn)入條件或退出障礙，如所有制形式、注冊地限制、不合理注銷要求等。同時(shí)，政策措施制定機(jī)關(guān)也不得違法設(shè)置或授予政府特許經(jīng)營權(quán)或未經(jīng)公平競爭程序選擇特許經(jīng)營者。

典型案例：2023年6月，某區(qū)人民政府印發(fā)《2023年數(shù)字消費(fèi)券發(fā)放工作方案的通知》，文件規(guī)定：“參加本次活動(dòng)的商戶是辦理了統(tǒng)一社會(huì)信用代碼注冊登記且在本區(qū)轄區(qū)內(nèi)的限額以上入統(tǒng)的汽車經(jīng)銷商，因使用部分市級資金，其他縣區(qū)的限額以上入統(tǒng)的汽車經(jīng)銷商也在核銷使用范圍內(nèi)。”該文件不合理限定了消費(fèi)券的使用范圍，對于不在使用范圍內(nèi)的企業(yè)而言構(gòu)成不正當(dāng)競爭，產(chǎn)生排除限制競爭效果，違反了《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）第十三條第一款第一項(xiàng)“設(shè)置明顯不必要或者超出實(shí)際需要的準(zhǔn)入和退出條件，排斥或者限制經(jīng)營者參與市場競爭”審查標(biāo)準(zhǔn)。

2.商品要素自由流動(dòng)

在商品要素自由流動(dòng)限制方面，嚴(yán)禁限制外地或進(jìn)口商品、要素進(jìn)入本地市場，或阻礙本地商品輸出，不得對外地商品實(shí)施歧視性收費(fèi)、補(bǔ)貼或價(jià)格政策，不得強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

典型案例：2023年2月，某市園林局印發(fā)《關(guān)于開展2023年我市園林綠化施工企業(yè)信用評價(jià)工作的通知》，文件規(guī)定：“所報(bào)業(yè)績?yōu)榻鼉赡辏?021年1月1日至2023年1月1日）在山西省內(nèi)承擔(dān)完成的園林綠化工程。……我局將及時(shí)在市園林局網(wǎng)站公布評價(jià)結(jié)果，并按照《市園林綠化施工企業(yè)信用管理辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》文件，實(shí)行園林綠化施工企業(yè)信用評價(jià)得分與園林綠化工程招標(biāo)投標(biāo)掛鉤制度”。該條款將本地業(yè)績作為信用評價(jià)依據(jù)，且與招標(biāo)投標(biāo)掛鉤，違反了《實(shí)施細(xì)則》第十四條第三款第四項(xiàng)“將經(jīng)營者在本地區(qū)的業(yè)績、所獲得的獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)作為投標(biāo)條件、加分條件、中標(biāo)條件或者用于評價(jià)企業(yè)信用等級，限制或者變相限制外地經(jīng)營者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”審查標(biāo)準(zhǔn)。

3.生產(chǎn)經(jīng)營成本

在生產(chǎn)經(jīng)營成本干預(yù)方面，無法律、行政法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠、選擇性或差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼以及行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等方面的優(yōu)惠，此類措施需確保普惠性，避免選擇性支持特定主體。

典型案例：2023年11月，某縣級市人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于支持互聯(lián)網(wǎng)物流平臺企業(yè)發(fā)展的若干措施（試行）的通知》，規(guī)定：“為切實(shí)支持互聯(lián)網(wǎng)物流平臺企業(yè)做大做強(qiáng)，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)物流平臺企業(yè)營業(yè)收入情況給予企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，每年獎(jiǎng)補(bǔ)資金額度不超過企業(yè)當(dāng)年上繳地方（縣級）稅收增量部分（增量以2019年繳納稅收為基數(shù)）。”該文件將獎(jiǎng)補(bǔ)政策與互聯(lián)網(wǎng)物流平臺企業(yè)繳納的稅收掛鉤，違反了《實(shí)施細(xì)則》第十五條第二款第一項(xiàng)“安排財(cái)政支出一般不得與特定經(jīng)營者繳納的稅收或者非稅收入掛鉤”審查標(biāo)準(zhǔn)。

4.生產(chǎn)經(jīng)營行為

在生產(chǎn)經(jīng)營行為方面，禁止強(qiáng)制或變相強(qiáng)制經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，禁止違法干預(yù)價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的制定需嚴(yán)格遵循法定權(quán)限，不得為特定經(jīng)營者提供優(yōu)惠。

典型案例：2020年，某區(qū)價(jià)格主管部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于醫(yī)療服務(wù)新增和修訂項(xiàng)目價(jià)格的通知》，在制定醫(yī)療收費(fèi)項(xiàng)目中，對該縣人民醫(yī)院救護(hù)車接送病人、病房空調(diào)費(fèi)、病人電子病歷工本費(fèi)等制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而這些項(xiàng)目不屬于本級政府定價(jià)目錄范圍。該條款對不屬于本級政府定價(jià)目錄范圍內(nèi)的商品、服務(wù)制定政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，違反了《實(shí)施細(xì)則》第十六條第三款第二項(xiàng)“不得超越定價(jià)權(quán)限進(jìn)行政府定價(jià)”的審查標(biāo)準(zhǔn)。

5.豁免情形

上述審查標(biāo)準(zhǔn)也存在例外情形。若政策措施雖具有排除、限制競爭效果，但符合維護(hù)國家安全和發(fā)展利益、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益等例外情形，且無更小競爭影響的替代方案，可附實(shí)施期限或終止條件的可以出臺。

   3     評估步驟

（一）整體實(shí)施流程

（二）準(zhǔn)備階段

組建專項(xiàng)評估工作小組，制定詳細(xì)的評估實(shí)施計(jì)劃，系統(tǒng)研讀相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，深度調(diào)研各領(lǐng)域行業(yè)特性；評估機(jī)構(gòu)正式入場后，明確具體工作流程及時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排。各評估對象需提前確定專項(xiàng)聯(lián)絡(luò)人員，按評估機(jī)構(gòu)提供的清單備齊評估所需全部材料。

（三）實(shí)施階段

評估機(jī)構(gòu)赴現(xiàn)場與評估對象的相關(guān)人員開展深度訪談，全面了解其對公平競爭審查制度的理解程度及工作落實(shí)情況，并對提交的材料進(jìn)行細(xì)致核查；同時(shí)，抽取政策措施進(jìn)行合規(guī)審查，具體流程如下：

1.政策措施抽樣

設(shè)計(jì)結(jié)合各評估對象涉及的政策措施類別占比及社會(huì)關(guān)注度，抽取現(xiàn)行有效政策措施作為評估樣本。樣本涵蓋被評估單位起草制定的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類文件，包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，以及政策文件、招標(biāo)文件、合同、“一事一議”批復(fù)、辦公會(huì)議紀(jì)要等其他政策措施。抽樣過程由評估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)：基于對被評估單位公共事務(wù)管理職能的前期研究，結(jié)合政策措施的社會(huì)關(guān)注度，在被評估單位提供的發(fā)文記錄基礎(chǔ)上，由評估機(jī)構(gòu)工作人員隨機(jī)抽取，確保樣本客觀性與代表性。

2.現(xiàn)場評估

評估工作組進(jìn)場后，依據(jù)被評估單位提交的材料，與評估對象相關(guān)人員進(jìn)行一對一訪談，核實(shí)公平競爭審查工作的實(shí)際開展情況；對提交的材料逐項(xiàng)核查印證，與評估對象共同核對《評估材料提交清單》，確認(rèn)無誤后簽字存檔。

3.開展評估

通過案卷查閱，重點(diǎn)評估兩方面內(nèi)容：第一，工作部署落實(shí)情況：查閱機(jī)制建立、宣傳培訓(xùn)等材料，填寫《公平競爭審查工作部署落實(shí)情況評分表》。第二，政策措施合規(guī)性：針對抽取的政策措施，結(jié)合被評估單位的自我審查記錄，核查審查范圍是否全面、流程是否規(guī)范、結(jié)論是否準(zhǔn)確、整改是否及時(shí)，梳理制度實(shí)施中存在的問題。

4.評估結(jié)果統(tǒng)計(jì)與報(bào)告撰寫

評估機(jī)構(gòu)結(jié)合所獲資料及政策措施審查情況進(jìn)行綜合研判，統(tǒng)計(jì)評分并形成初步評估結(jié)果與報(bào)告；根據(jù)評估對象的反饋意見進(jìn)行溝通調(diào)整，最終形成正式評估結(jié)論。

（四）總結(jié)驗(yàn)收階段

形成總結(jié)報(bào)告，對評估全過程涉及的電子及書面文件進(jìn)行系統(tǒng)化歸檔；涉及保密要求的資料，嚴(yán)格按保密規(guī)定單獨(dú)管理存檔。

   4     結(jié)  語

依托豐富的公平競爭審查第三方評估經(jīng)驗(yàn)，我們可提供全流程專業(yè)服務(wù)：

公平競爭審查第三方評估機(jī)制，是破解自我審查“動(dòng)機(jī)悖論”的關(guān)鍵制度創(chuàng)新。它通過引入獨(dú)立、專業(yè)的市場化力量，在政府決策與市場競爭之間構(gòu)筑起客觀中立的“制度防火墻”。我們將持續(xù)以專業(yè)視角助力破解行政干預(yù)與市場競爭的深層矛盾，為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場提供實(shí)務(wù)支持。

（作者：吳紅遐  鄭鵬  楊鈺婷）