8月6日，川普根據《國際緊急狀態經濟權利法案》International Emergency Economic Powers Act（IEEPA）和《國家緊急狀態法》the National Emergencies Act簽署了行政令，將在45日后禁止使用微信和美國抖音TikTok進行交易（Transaction）。該消息一出引發國內外的高度關注，到底美國45天后能否繼續使用微信和抖音一時眾說紛紜。本文希望盡量用通俗易懂的語言就該禁令的法律淵源、依據和影響做簡要的分析。

一、禁令的法律依據和意圖

在行政令剛出來時，部分媒體以為45日后美國會禁用微信和抖音，后有部分媒體又發現禁令的原文并沒有在美國明文禁止使用微信和抖音的軟件，而是禁止使用微信和抖音進行交易（Transaction），這個“交易”是什么意思? 很多人認為行政令的描述比較模糊，要理解這個詞匯需要從該禁令的歷史淵源和相關法律說起。

（一）總統禁令的權利來源與一般實踐 

縱觀整個20世紀，美國意識到三權分立體制相對較低的決策效率，為了應對復雜的國際局勢，國會通過立法的方式授予總統越來越廣泛的行政緊急權，使總統可以不必經過國會宣布國家緊急狀態，進而采取激進的行政措施以應對所謂的緊急狀態。總統令從1917年頒布的《與敵貿易法》開始逐漸合法化，國會授予總統在戰時有監督、限制和調整與敵國的所有貿易關系。1933年，為了應對大蕭條頒布的《銀行緊急救濟法案》，賦予總統羅斯福暫停銀行運作等整頓經濟的權利。二戰和冷戰時期，《與敵貿易法》得到了廣泛的運用。到了20世紀70年代中期，隨著美國卷入越戰、暗殺外國政要、非法國內監聽和水門事件等濫用行政權力事件被公諸于眾，美國國會在1976和1978年頒布了《國家緊急狀態法》和《國際緊急狀態經濟權力法》。這兩部法律是對總統權力進行限制，明確僅在應對源于美國境外威脅的情況下，美國總統才有權宣布緊急狀態。《國際緊急狀態經濟權利法》還設置了前提條件，例如總統需要說明國家安全、外交政策或者國家經濟正在遭受來自海外的“不尋常且極其嚴重的威脅”。盡管如此，歷屆總統還是以上述兩部法律為授權宣布緊急狀態，截至2020年7月1日，美國總統援引《國際緊急狀態經濟權力法》宣布的國家緊急狀態達59次，其中33個命令仍然有效。這些緊急狀態通常延續十年左右，而歷史最為悠久的因伊朗人質危機而起的國家緊急狀態即將進入第50個年頭。

圖表來源：CRS

從歷屆美國總統宣布緊急狀態并引用《國家緊急狀態法》和《國際緊急狀態經濟權力法》的內容來看，該法令主要是授權美國總統頒布行政令凍結敵對國家或組織，不友好國家如伊朗、朝鮮，或美國認定的恐怖組織的財產，或禁止美國公民或主體與上述國家或機構進行交易或貿易的法律。由于近年美國與各國的貿易戰，特朗普擴大了該法律的適用，如運用該法律在墨西哥邊境建墻，提高關稅。隨著中美貿易戰的持續，川普運用該法案以保護美國公民隱私和數據安全為由，宣布了緊急狀態，限制華為和中興在美國的業務發展，目前也開始限制微信和抖音在美國的運營。

（二）禁止使用微信和抖音Transaction 交易是指什么？

很多人對交易“Transaction”的解釋存疑，從英文字面意義來說，交易可以解釋為資產或商業上的交易，也可以解釋為人與人之間的溝通。如果采用后者，從字面意義來說，則微信和抖音有可能被禁止；但從其法律文本和歷史實踐來說，可能采用前者的解釋。

根據《國際緊急狀態經濟權力法》203條（50 U.S.C. 1702)）的授權，授予總統“調查、監管或禁止外匯交易、信貸轉移、股權轉讓、支付，并可能針對與外國或個人擁有權益的財產采取特定行動——凍結資產、凍結財產和財產權益，禁止美國人士從事與凍結資產和凍結資產有關的交易，在某些情況下還拒絕進入美國。”除了法律的行政令外，在過去的行政令中，大多數交易Transaction是指財產或商業上的交易，如禁止美國主體與伊朗、朝鮮和恐怖組織的交易，并凍結其資產。綜上，從美國國會授權總統權利的法律淵源及過去的實踐來說，美國總統行政令中的交易很大可能僅限于財產或資產上的交易。

二、禁令對TikTok與微信可能的影響

若該交易解釋為資產或商業上的交易，則微信和抖音將不能在美國進行商業活動，如與合作商簽署任何商業合同、廣告合同、服務器存放或在美國有實體經營；也可能難以在銀行結算，其在美國的資產可能被凍結；蘋果或安卓在美國的APP商店也可能下架。普通用戶也難以在微信或抖音上購買其服務，微信和抖音在美國的運營將受到重大影響。

此外，由于騰訊在美國還有其他的投資與合作，為避免美國的全面制裁，騰訊可能會要求微信主動撤出美國市場。

三、若TikTok和微信起訴能否勝訴?

美國是一個三權分立的國家，總統作為行政機關的代表簽發了行政令仍然受到司法系統的審查。歷屆總統頒發的行政令也不斷以違反憲法為由被告上聯邦法院，以求法院停止或廢除總統政令，但大部分的辯護理由都沒有成功，反映了聯邦法院所遵從的“司法尊重”（ Judicial Deference）原則。1981年，在Dames & Moore v. Regan,453 U.S. 654 (1981)案中，聯邦最高法院支持了總統廢除美國國內法院對伊朗實體判決的行政令，并重申Youngstown Sheet and Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, 610-11 (1952). 案中總統依據《國際緊急狀態經濟權力法》的行政緊急權是“一種系統的，不間斷的行政實踐，長期以來一直為國會所知，并且從未受到過質疑……這可視為對總統依照憲法第二條第一款所享有行政權的注釋。”司法尊重的原則及判例導致了司法系統在大多數情況下不會推翻總統的行政令，因為聯邦最高法院認為，在外交與國家安全領域上，法院無法取代行政部門的判斷。

從歷史上看，目前美國聯邦法院推翻的美國總統行政令只有羅斯福的幾個法令和克林頓的一個法令，其他絕大部分案例都沒有成功。有意思的是，川普禁止穆斯林進入美國的行政令雖開始因聯邦法院的臨時禁令無法執行，但最終在2018年支持了川普的行政令，但卻推翻了二戰時期日本人集中營的9066號行政令。

其他眾多案件的辯護理由，如違反三權分立授權原則（Separate of Powers –Non-Delegation Doctrine ）國會不得在其他機關委派立法代表，違反第五修正案的Taking Clause政府不得將私有財產征收而不給予公平補償，違反第一修正案言論自由等，都沒有得到法院的支持。在第五修正案的程序正當原則Due Process Clause，政府在征收財產時應給予合理的通知或聽證的機會，有少數案例如Al–Haramain Islamic Foundation, Inc. v. U.S. Dept. of Treasury, 585 F. Supp.2d 1233, 1263 (D. Or. 2008).等得到了法院支持。

以上各種辯護理由都有大量案例支持，但絕大多數都沒有成功。從美國的習慣和歷史案例來看，由于美國聯邦系統不希望介入行政系統的判斷，要在法院系統推翻《國際緊急狀態經濟權力法》的行政令是極其困難的。而國會推翻總統的行政令需要參議和眾議院2/3的投票通過，更是困難。

盡管如此，企業也有可能先進行訴訟，爭取和解或臨時禁令preliminary injunction or injunction relieve延長時間，以待后續的變化。

四、美國政府是否有權利禁止個人使用TikTok和微信？

盡管總統可以根據《國際緊急狀態經濟權力法》發布行政令限制美國主體與外國公司做“交易”，但對于美國的個人來說，政府要限制其使用哪種手機APP進行通信及其通信的內容，無論在立法上或者實踐上，都是困難的。

首先，美國憲法第一修正案賦予公民言論自由的權利。使用微信進行通訊，無論什么內容，都是人民的自由選擇，政府沒有權利禁止該權利。其次，在執行方面，美國并沒有網絡防火墻，即使蘋果和安卓下架微信APP，美國人依然可以通過VPN改變IP地址，使用蘋果或安卓中國APP商店下載微信或抖音APP。美國發達的通訊系統也可以隨時用美國手機號同時辦理中國手機號，以供微信和抖音注冊之用。

綜上，川普對微信和抖音的禁令可能對上述公司在美國的運營有重大影響，而上述公司對總統行政禁令的訴訟有非常大的難度。對于個人來說，身在美國的用戶努力學習使用VPN，辦理中國的手機號，并只用微信和抖音進行通信和娛樂，還是可能正常使用的。

（作者：呂睿鑫）